主页,【世爵娱乐】/主页文化行政管理是一种通过文化管理相关部门发布指令，自上而下的宏观管理方式。从“条块分割”到“大部制”，推动机构整合，是我国文化产业行政管理的整体发展趋势。而在文化和旅游加速融合的当下，如何通过行政管理推动文旅融合，成为一个重要的话题。本文梳理了我国文旅融合、机构整合相关的文献资料，从西安市文化与旅游局成立这一实际案例出发，分别从角色层面、组织层面、执行层面分析了机构整合的意义。角色层面，机构整合突出了政府的服务属性；组织层面，机构整合完善了组织架构，改善了中央和地方管理的关系；执行层面，机构整合激发地方文化产业活力，合理配置资源，有利于实现了企业与机构的双赢。

　　目前，文化已经成为国家综合国力中重要的组成部分，各国政府均不同程度地提高对文化的重视，对文化产业开展行政管理工作已经成为普遍现象，旨在通过政府的力量支持、影响本国文化产业的发展。改革开放后，我国文化产业的行政管理经历了由计划经济到市场经济的转型。然而经过数十年的发展后，我国文化产业行政管理依然存在诸多问题：部门多头管理，职能交叉重叠；各部门争夺文化产业新领域的话语权；缺乏掌控文化产业全局的机构设置等等。

　　在实践中，文化与旅游两个行业的重合度越来越高，文旅融合已是大势所趋。旅游本质上是一种文化体验、文化认知与文化分享的重要形式，文化又需要通过旅游来创新、传承与传播。文化和旅游融合既能利用旅游壮大文化产业，又能强化旅游中的文化体验和产业属性。2018年3月，国务院机构改革方案提出，国家旅游局与文化部合并，组建新的文化和旅游部，开启了“文化”与“旅游”行政机构整合的先河。国务委员王勇表示，此举旨在“为增强和彰显文化自信，统筹文化事业，文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。”

　　本文在文旅融合发展、机构整合等相关理论的基础上，分析西安市文旅局成立这一举措对于西安文旅行业融合发展的意义。

　　关于我国文旅融合发展，在机构整合之前就有众多学者提出了“文旅”之间的关联度。张海燕、王忠云认为“旅游产业与文化产业都有明确的技术边界、产品边界、业务和运作边界及相应的市场边界，但旅游行业中那些专门开发利用文化资源为旅游服务的经营企业，其本质属于文化产业；而文化产业中那些主要生产供旅游者参观、游览、鉴赏和购买产品的企业又发挥着旅游的作用。”徐仁立则表示“文化产业与旅游产业虽然各有不同的技术、产品、业务、运作、市场边界，但二者具有共同的属性、特征，能够实现融合发展。从共有属性看，旅游产业与文化产业都是既有文化属性又有经济属性的综合性产业，都具有扩大国内消费需求，促进经济发展方式转变，推进产业结构优化、提升的重要作用。从共有特征看，旅游产业与文化产业具有地域性、消遣性、经济性、传承性、创造性等共同的特征。从互动机制看，文化产业与旅游产业是密切联系、相互作用和相互促进的。从文化产业角度看，文化是旅游的灵魂和重要内容；文化与旅游相结合形成旅游的特色和魅力；旅游成为文化生活的重要内容；文化消费是旅游消费的重要内容。”因此，文旅融合具有可行性和必要性。

　　目前，已有多项研究对文化产业和旅游产业融合发展的趋势、途径、方向给出了综合论述，但正如程晓丽等人提出“旅游产业与文化产业融合发展过程中也还存在着融合领域不宽广、融合机制不顺畅、政策扶持不到位、产业链衔接和延伸不够等问题”，政府机构一直将文化部和旅游局分开，无形中增加了融合发展的管理壁垒。2018年的机构改革顺应了这个趋势，但机构整合之后对产业发展产生了怎样的具体影响，我国现有的针对性研究较少。因此本论文以此为切入点，分析文旅融合背景下机构整合的意义。

　　“精简机构是一场革命”，“精简”一直是我国机构改革的趋势和核心。自改革开放以来，国务院已经进行了八次政府机构改革，国务院组成部门已由1982年的100个削减为2018年的26个。

　　对于我国机构改革的内部逻辑，何颖总结了30年的改革变化认为“政府机构改革始终适应并服从于经济体制改革和经济发展的需要”，杜倩博借助公共治理框架提出国务院政府部门内设机构改革的发展逻辑是推进政府部门横向和纵向职能权力关系的协同与均衡，实现垂直与平行专业化治理模式；潘墨涛从政府经济发展职能强弱变化和部门跨度性建构了“强度——跨度”分析框架，提出政府机构改革遵循着“高政府责任强度——大部门职能跨度”的改革逻辑；杨弘等人从学理角度提出改革开放40年以来中国政府的改革是基于“结构—功能”的改革思路和改革惯性，提出了“功能——结构”的功能适用性政府机构改革逻辑，也有的学者将此逻辑概括为“职能导向论”。

　　而针对18年的政府机构改革的特殊性，刘朋朋指出，“与以往机构改革不同，2018年政府机构改革的着眼点不是精简机构、人员，而是打造高质量政府。中国政府机构改革已摒弃‘大政府’、‘小政府’的价值目标，转而努力打造‘高质量、有效型政府’。高质量政府是依法全面有效履职的政府，依法全面有效履职的关键在于政府组织结构安排的科学性与合理性。从 2018年政府组织结构设置来看，政府组织结构由‘大而全’、‘小而专’的精细化专业治理向“精而全、精而专”整体性治理的组织架构转变。”

　　关于我国机构改革的整体趋势和发展，学者的论述较为充分，但是存在两点缺陷：首先，对于某项具体政府改革的研究相对较少，基本是就机构改革这一事件本身进行研究；其次，大多数研究都站在公共管理的学科角度上，极少数从对某个产业发展本身的影响进行论述。本文旨在研究机构整合对产业发展发挥的实际作用，填补了研究理论的空白，为机构整合的研究提供了新的角度。

　　按照机构改革的要求，西安市委、市政府决定将原西安市旅游发展委员会、西安市文化广电新闻出版局和西安市文物局进行整合，共同组建西安市文化和旅游局。2019年2月3日，西安市文化和旅游局正式成立，标志着西安市文化和旅游融合发展局面的开启。

　　借助机构整合的契机，西安市大力推动文旅融合，效果显著。2019年1—11月全市共接待海内外游客2.94亿人次，同比增长21.45%；旅游业总收入3018.91亿元，同比增长25.03%；持续推进31个文旅在建项目，年度投资179.69亿元。下文将介绍西安市旅发委、市文广新局、市文物局和市文旅局的主要职能和内设机构，对这次机构整合进行解读。

　　按照文化产业行政管理功能的划分，可以将机构的行政管理功能划分为制定文化产业政策、编制文化产业规划、执行文化市场监管三个方面。

　　原先的市旅发委主要负责对全市旅游发展进行宏观层面的规划、监管，市文广新局重点覆盖文化艺术、广播影视、新闻出版等行业及相关设施，市文物局侧重于进行文物、博物馆、历史遗址的工作。而市文旅局将制定文化产业政策、编制文化产业规划、执行文化市场监管的行业范围结合起来，不再分散于各个部门，在行政管理的职能层面实现了“文化”和“旅游”的统一。

　　原先的市旅发委、市文广新局、市文物局在内设机构方面有一些重合之处。首先，三个部门都设有办公室，主要负责机关政务工作，督促检查机关工作制度的落实。其次，在“文旅”紧密结合的背景下，一些机构的职能难免会越来越重叠。如市文广新局的文化产业处，负责拟订全市文化产业发展规划、管理办法并组织实施，指导全市文化设施建设，促进文化产业发展。旅游业和博物馆行业同样属于文化产业的重要组成部分，但是市旅发委、市文物局会分别对两者制定各自的发展规划，一定程度上会造成冲突、牵制的局面。

　　另外，市文旅局在整合部门的基础上，还单独新增了“公共服务处”、“科技教育处”、“资源开发处”等部门。细分化的部门设置反映了文旅融合发展对于行政管理的要求，能够形成更加广泛的行政管理覆盖面，提供更有针对性的政策与服务。

　　地方的机构整合对政府职能进行了重新定位，使政府角色从“办管结合”过渡到服务型政府。地方政府在文化产业行政管理上不再是直接的干预者，而是间接的调控者。地方文化机构可以从宏观的角度制定相关政策及规划，对文化和旅游市场进行监管，及时整治文化和旅游的市场乱象，把文化产业和旅游业的经营方针等具体事项交给更加专业的人士处理，逐步实现对文化和旅游市场经营的放权管理。西安市文旅局的成立不只是简单的部门整合，还在考虑到现实需求的基础上增加了新部门，使得文化与旅游部门协作更紧密，同时突出了政府的服务属性，以更好地适应西安当地文旅融合的需求。

　　地方文化行政机构在组织层面上以“大部制”进行建设，按综合管理职能进行部门合并，拓展部门业务，改善了各部门职能重叠与部门间相互竞争的局面。在本案例中，改革前的西安市文广新局既和西安市旅发委共同承担了制定旅游业规章制度、进行旅游业产业规划等事务，又和文物局一同承担了文物保护相关工作。这种多头管理的体制带来了诸多弊端。第一，有关部门在平时争夺重要事务的负责权，而到了需要负责的时候又容易出现推诿扯皮的现象，难以问责。第二，一个项目往往会同时涉及文化和旅游领域，需要向多方申请，既造成了行政机构的冗余，降低行政效率，又无法形成合力，不利于产业集聚，直接阻碍了企业的发展。第三，企事业单位在办理相关事务时需要向多个机构申请，既使办事效率下降，又容易因为各部门之间的标准不同而无所适从。整合后的西安文旅局实现了产业资源高效整合、部门权责明确以及机构职能的高度统一，推动了掌控文旅融合的机构设置进程，提高了对日常文化行政事务的处理效率，减少了在推行文旅融合时各部门之间的冲突。

　　很长一段时间内，中央与地方的文化行政管理存在着“条”与“块”这两套不同的体系，造成了中央与地方文化行政管理的割裂，大大影响了文化产业行政管理的统一性。地方文化机构的“大部制”变革改善了中央与地方之间的“条块分割”的现象，使中央与地方两套行政指令体系有了更好的兼容性。从中央到地方，大部门与大部门之间进行对接，减少了多头管理、管理职能交叉、指令推进缓慢、权责不清等不必要等问题的发生。

　　地方文化机构整合是深化文化体制改革的重要举措，有助于形成公开公正的文化产业行政管理体系，加快地方文化产业资源整合，从宏观视角调控文化产业，进一步推动地方文化产业发展。地方文化机构整合对地方文化产业适当放权，文化生产者可以将注意力集中于消费者的需求上，利用西安市当地丰富的文化遗产，制造具有当地特色的文化产品，有利于创新生产根植于西安市丰富的文化旅游资源的文化产品。文化产品收入的增加又促使地方文化产业打造文化产业链，而完整的文化产业链可以从全方位为旅游业提供加值服务，从而提高旅游业的营收能力。

　　旅游业要想得到充分的发展，广泛的宣传是必不可少的一个环节。在机构整合之前，负责宣传工作的文广新局和负责旅游产业的旅发委是相互分离的，双方对对方的信息和资源自然不会有全面的了解，一边是缺乏专业的文化创意人才，空有丰富的宣传资源却不能很好地宣传；另一边却缺乏宣传资源，“巧妇难为无米之炊”。这就造成了西安市丰富的城市文化底蕴无法很好地发挥，旅游资源价值也无法充分挖掘，从而损害了西安市的城市形象。而在进行机构整合之后，旅游资源和文化创意人才结合在了一起，从而使得人才和资源可以实现共享，既有利于对旅游资源进行有效宣传，以促进旅游业的发展，也能够使当地的广告业得到充足的机会，促进当地广告业的发展。

　　地方文化产业的发展也有利于增加地方文化机构的财政收入，地方文化机构可以设立专门的资金助力当地中小文化企业生产发展，更好地引导当地文化产业。机构改革后，西安市在文旅方面的经济收入有了显著的提升，西安市文旅局得以继续推动多个新型文旅项目的建设，实现了西安市文旅局与西安文旅企业的“双赢”。

　　机构整合是深化文化体制改革的必然要求，文旅融合是文化产业发展的一大趋势，文旅融合背景下的机构整合则是顺应我国文化产业发展进程的重要举措。结合对西安市文旅局机构整合这一案例的分析，本文从角色层面、组织层面、执行层面这三个方面对文旅融合背景下机构整合的意义进行了分析，凸显了行政管理对文旅市场各主体所起的作用，肯定了机构整合对文旅融合的促进作用。文旅融合的进程离不开机构整合的推动，更离不开各文旅企业的发展。各文旅企业需要好好把握文旅融合下机构整合这一重要契机，政府机关也要加快改革步伐，进一步实现文旅深度融合。

　　[6]杜倩博.政府部门内设机构改革的逻辑与策略——基于公共机构治理的整体框架[J].中南大学学报(社会科学版),2018(4).

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　　[8]杨弘,郜清攀,徐勇.论新时代中国政府改革的方向和着力点[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2018(4).

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